《宪法》第41条规定：对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。

但是，法定行政目标和政府实际能力的差距有时过于显著，以至于二者之间明显不对称，此时问题就会出现。不过，将立法上的不足作为前提性的给定环境，对履职评价方式和责任分配规则进行矫正，只是纾解现实困境的务实近策。

[69] 第一，在宪法—法律—行政的权力秩序中，评价下一权力位阶对上一位阶所提出要求的实现水平时，确定一个最低要求是必要且适宜的。按照这一原则的要求，立法机关在设定一项行政职责时，为了保证其具备可问责性，应当满足三个条件：清晰地描述职责的承担者。对于一些偶发、零散的安全事项，行政机关无力监管，就会将监管对象在这些方面的合规水平与其他利益绑定，换取其遵守规定。[81] 结语 就法律对作为可能性的评价而言，行政机关和民法、刑法上的人以及行政法上的行政相对人有着重要区别。无论在司法审查、行政问责，还是其他场合中，直接适用立法机关制定的不完整之法去评价行政机关的履职状况并决定责任的分配，将导致种种谬误。

本文接下来要讨论的问题是：在政府职能和行政资源给定，立法上广泛存在着目标与能力不对称的行政任务的情况下，能否在对行政机关的履职评价中引入作为可能性，通过合理免除或者减轻行政机关及其官员的责任，纾解实践中的困境。大额资金的分配常常与发展规划中的硬项目绑定在一起，但空有财力却因项目未能纳入规划而无法形成硬件的情况也不少见。即宅基地邻里纠纷非常普遍，由于产权不明晰，从而把人性恶的一面发挥极致，而这远非法律人所设计的相邻权等法律手段所能解决。

[24] 陈小君：《我国农村土地法律制度变革的思路与框架》，《法学研究》2014年第4期，第19-20页。比如美国许多州设立了土地发展权转移银行。[14] 参见程雪阳：《论城市的土地属于国家所有的宪法解释》，《法制与社会发展》2014年第1期，第173页。笔者以为，不宜将宪法第10条第1款城市的土地属于国家所有解释为城市的土地可以属于国家所有，也可以不属于国家所有。

因而有学者从城市私有土地无偿概括国有化视角质疑其正当性与合法性就成了伪命题。任何土地产权多元化的国家都有较高比例甚至更高比例的国有土地。

就我国农村土地状况总体而言，农民能否致富关键取决于工业化、第三产业、商业化、城镇化等因素。这直接关系到修宪问题，而不是宪法解释的问题。所有权本身就存在与使用权分离的情形，这在土地公有制的中国非常典型。对此，1986年颁布的《土地管理法》第6条将1982年宪法第10条第1款解释为城市市区的土地属于全民所有即国家所有。

即便在美国，也有将近5万个农村合作组织机构，但这不完全同于我国目前试点的集体意义上的农村股份合作制。2、现有法律能否回应土地尤其城市化进程中的相关土地问题？一方面通过没收、征收和征购制度解决集体土地转为国有土地的问题。这已经超出了释宪范围，而是修宪问题，这也是解决宪法第10条的根本之策。另外，原国家土地管理局和最高人民法院的解释作为规范性文件基于中国的法治环境均不能完全代表也无权代表当时中国土地所有制问题的宪法回应或解释，更何况其中涉及的主要是土地使用权而非所有权问题。

[19]因而，有学者指出，所有制意义上的农村集体永远不能成为物权法的主体。至于有学者质疑城市的土地属于国家所有存在模糊规定，比如城市如何界定。

其次，不要低估农民作为经济人的智慧，一般市场竞争领域原则上要充分发挥市场配置土地资源的基础性作用。其次，这实际上是最高人民法院和原国家土地管理局关于历史遗留的城市私人宅基地使用权纠纷案件所采用的法治思维表述，但并不完全适应当时的历史事实。

如果允许农村集体土地进入城市，唯一可行的做法就是修宪。1949年颁布的《共同纲领》、1950年颁布的《土地改革法》和《城市郊区土地改革条例》以及1954年宪法均明确规定保护公民个人的私有财产，包括私人的城市房屋及其土地所有权。2、待条件成熟时，再从农村土地承包经营用地、私人企业用地等领域进行适量土地所有制改革。至于农村宅基地入市交易是否影响到耕地保护等问题，比如城里人到农村买房是否超出耕地承受范围等，笔者认为，这不应是农民考虑的问题，更不是以牺牲农民利益为代价的问题，而是政府基于公共利益保留面向全体公民的制度设计问题，比如通过宅基地取得制度、宅基地限购制度、宅基地使用用途限制、征收房产税等市场机制及其法律制度加以解决。因此，一方面，我国1982年宪法第10条规定并不存在所谓的国有化运动，只是从宪法上第一次对土地所有权加以明确规定，是针对当时的土地现实状况进行的宣示性规定。当然，基于中国国情和历史惯性，为了实现社会平稳转型，应当采取稳妥、慎重、渐进的做法。

[16] 程雪阳：《论城市的土地属于国家所有的宪法解释》，《法制与社会发展》2014年第1期，第177页。[17] 参见温世扬：《集体经营性建设用地同等入市的法制革新》，《中国法学》2015年第4期，第77页。

通过这种宪法解释以达到所希望解决问题的思路在学术上是不可取的，也是不严谨的。三是土地规模化经营到一定程度。

所谓的公共利益需要也主要受到政府意志影响。这不仅产权明晰，而且也符合土地规模化经营和所有权社会化的发展趋势，同时也是符合中国国情、适应历史惯性的一种平稳转型路径选择。

[20] 尹田：《物权主体论纲》，《现代法学》2006年第2期，第8页。长期困扰我国的征收、集体土地流转、宅基地流转、宅基地邻里纠纷以及当前尝试和探索的农村集体土地所有权、承包权和经营权三权分置改革模式等问题便迎刃而解。只不过当时没有运用法治思维去解决这些问题而已。此项改革进一步深化需要具备如下前提条件：一是我国城镇化进程以及大量农村剩余劳动力的吸纳程度。

四、结语 关于宪法第10条城市的土地属于国家所有的规定，有学者仅仅理解为国有化运动，并不符合文义解释和历史事实。[8] 正因为如此，也给其后的集体所有权概念留下了隐患。

不管释宪还是修宪的观点，上述学者均主张农村集体土地可以不通过征收等方式直接进入城市，城市的土地可以包括集体所有。其二，在现实土地公有制和国家法治化水平情况下，城市的土地可以包括集体所有并无多大意义。

而在这个问题没有解决之前，通过集体所有土地直接进入城市等方式并不能有效解决集体所有权在城市化进程中留下的问题，并不能有效解决集体所有土地上的农民利益保护问题。笔者以为，目前还不宜完全用国外的私人土地基础上的征收制度来衡量我国的土地征收制度。

即便做法律条文的扩充解释，也已经超出法律解释的基本要求及其承载范围，是行不通的。如果无视或回避了集体所有权困惑，则这样的讨论并无多大价值。征收不同于征用，它是以不动产所有权变更为前提。之所以如此，土地公有制乃是当时普遍共识。

但如果有学者试图说明城市的土地是否可以产权多元化问题，则这个问题也有值得探讨的价值而这不是集体所有土地能否直接进入城市的问题，而是深层次的土地所有制和全体公民国民待遇问题。

而一旦法律确认宅基地权益落实到个人并加以产权地界确权登记，法律的定分止争的功能必将凸显。这在1982年宪法修改讨论时可见一斑。

五是户籍制度的改革与完善。所谓的公共利益需要也主要受到政府意志影响。